Prof. Dr. Joachim von Braun
Zentrum für Entwicklungsforschung der Universität Bonn

Peter Harry Carstensen MdB
Präsident der Deutschen Gesellschaft für Agrar- und Umweltpolitik e.V.
Vorsitzender des Bundestagsausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten

Prof. Dr. Wolfgang Haber
Lehrstuhl für Landschaftsökologie der TU München

Prof. Dr. Folkhard Isermeyer
Institut für Betriebswirtschaft, Agrarstruktur und ländliche Räume der Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft Braunschweig-Völkenrode

Prof. Dr. Dr. h.c. Friedrich Kuhlmann
Institut für landwirtschaftliche Betriebslehre der Universität Gießen

Prof. Dr. Cay Langbehn
Institut für Agrarökonomie der Universität Kiel

Dr. Martin Scheele
EU-Kommission, GD VI Abt. Analysen und Gesamtkonzeption

Prof. Dr. Peter Michael Schmitz
Institut für Agrarpolitik und Marktforschung der Universität Gießen

Otto-Dietrich Steensen
Präsident des Bauernverbandes Schleswig-Holstein e.V.

Dr. Claus Voigt
Agrargenossenschaft Colmnitz

Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Zeddies
Institut für landwirtschaftliche Betriebslehre der Universität Hohenheim

– Herausforderungen – Handlungsbedarf –

 Weltweite Entwicklungen bestimmen die Zukunftsaussichten

Landwirtschaft im globalen Wandel muß sich vor allem zwei für die Zukunft der Weltgemeinschaft entscheidenden Herausforderungen stellen: der fortschreitenden Globalisierung und der Ernährungsversorgung für eine wachsende Weltbevölkerung. Aus beiden Herausforderungen erwächst der Landwirtschaft weltweit eine besondere Verantwortung, durch schonende Ressourcennutzung für die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und den Erhalt der natürlichen Produktionsgrundlagen zu sorgen und damit zu einer nachhaltigen Entwicklung gemäß der Zielsetzung der Agenda 21 – dem Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung von Rio – beizutragen. Demzufolge kommt der Landwirtschaft eine unverzichtbare multifunktionale Bedeutung für die Gesellschaft zu.

• Globalisierung – Integration des Agrarhandels

Der sich auf allen Ebenen gleichzeitig ausweitende und vertiefende Globalisierungsprozeß sollte nicht, wie oft behauptet wird, als Bedrohung des erreichten Lebensstandards mißverstanden, sondern als Chance aufgegriffen werden, durch aktive Mitgestaltung Nutzen aus der weltweiten Arbeitsteilung und der daraus entstehenden allgemeinen Wohlstandsmehrung zu ziehen. Insbesondere die rasante Entwicklung der Transport- sowie der Informations- und Kommunikationssysteme, die Expansion des Dienstleistungssektors und der Zuwachs an weltumspannenden Kapitalbewegungen hat einen neuen Globalisierungsschub ausgelöst, hat neue Märkte, neue Nachfrage und mehr Kaufkraft entstehen lassen.

In die internationale Verflechtung der Handelsströme ist zunehmend auch der Agrarsektor eingebunden; der Anteil der Agrarprodukte am gesamten Welthandel beträgt gegenwärtig etwa 10%. Steigerungsraten im internationalen Agrarhandel sind vor allem auch als Folge der liberalisierten Bedingungen zu verzeichnen, die mit der Uruguay-Runde des GATT eingeleitet wurden. Im Weltagrarhandel nimmt die EU als größter Agrarimporteur und zweitgrößter Agrarexporteur führende Positionen ein und ist daher auf ein funktionsfähiges Welthandelssystem angewiesen. Der zu erwartende weitere Anstieg der Nahrungsmittelnachfrage auf den Wachstumsmärkten außerhalb Europas bei gleichzeitig weitgehend gesättigtem Binnenmarkt ist darüber hinaus ein entscheidender Grund für die EU-Agrarwirtschaft, sich um eine verstärkte Teilnahme am Welthandel zu bemühen. Daß sie dabei gute Chancen hat, ihre Wettbewerbsposition weiter auszubauen, kann u.a. auf Grund der positiven Entwicklung ihrer Handelsbilanz bei verarbeiteten Erzeugnissen im Agrarhandel mit Drittländern, vor allem auch mit den USA vermutet werden. Die weitere Integration des Agrar- und Nahrungsmittelbereichs in die Weltmärkte bedingt allerdings zusätzliche Liberalisierungsschritte, über die in der Ende November 1999 eingeleiteten, zunächst aber vertagten WTO-Runde verhandelt werden wird.

In ein faires und marktorientiertes Welthandelssystem wird zudem die Erwartung gesetzt, daß es zu einer Erhöhung der Ernährungssicherung beiträgt und die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung fördert, indem Handel zu einer effektiveren Nutzung von Ressourcen führt und Anreize für Wirtschaftswachstum bietet. Wirtschaftswachstum wiederum ist eine entscheidende Voraussetzung dafür, daß sich durch Stärkung und Nutzung der eigenen Entwicklungspotentiale die Lebensbedingungen in Entwicklungsländern verbessern, Hunger und Armut überwunden, irreversible Umweltschäden vermieden und Umweltschutzmaßnahmen überhaupt finanziert werden können. Daher ist die Forderung nach einem offenen und gerechten multilateralen Handelssystem sowohl in die Agenda 21 wie auch in den Aktionsplan des Welternährungsgipfels von Rom aufgenommen worden. In beiden Dokumenten wird ausdrücklich hervorgehoben, daß Handels- und Umweltpolitik einander ergänzen und Umweltmaßnahmen keine unfairen Auswirkungen auf den Marktzugang haben sollten, der insgesamt zu erleichtern sei. Darüber hinaus haben sich die EU-Staaten auch im Vertrag von Maastricht verpflichtet, die Einbindung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaftsordnung zu unterstützen und für eine kohärente Ausgestaltung der Agrar- und Entwicklungspolitik in der Gemeinschaft Sorge zu tragen.

Die Entwicklungsländer selbst zeigen eine differenzierte Haltung gegenüber den neueren handelspolitischen Entwicklungen, auch wenn die aktive Teilnahme am Welthandel als grundlegende Entwicklungsvoraussetzung anerkannt ist. Netto-Nahrungsmittelimporteure befürchten steigende Weltmarktpreise als Folge weiterer Liberalisierungsschritte. Länder, die von EU-Präferenzabkommen profitiert haben, sehen ihre relative Vorzugsstellung schwinden. Mehr oder weniger einig sind sich die Entwicklungsländer in ihrer Skepsis gegenüber der Forderung der Industrienationen nach internationaler Absicherung von Sozial-, Gesundheits- und Umweltstandards, die als Versuch gedeutet werden, lediglich neue protektionistische Hürden zu errichten.

• Ernährungsversorgung – Nahrungsmittelnachfrage

Die Weltbevölkerung soll Schätzungen der UN zufolge im Jahr 2015 7 Mrd. Menschen und in 2050 9 bis 11 Mrd. Menschen zählen, von denen über 80 % in Entwicklungsländern leben werden. Nach Berechnungen der FAO muß allein bis zum Jahr 2010 die Agrarproduktion um 60 % gesteigert werden, wenn der wachsende Bedarf an Nahrungsmitteln, agrarischen Roh- und Brennstoffen sowie Futtermitteln für zunehmende Tierbestände einigermaßen befriedigt werden soll. Angesichts der Knappheit von Ressourcen wie Wasser und landwirtschaftlichen Nutzflächen müßten die erforderlichen Produktionssteigerungen vornehmlich durch verbessertes Pflanzenmaterial und standortangepaßte Intensivierung auf bereits bewirtschafteten Flächen erbracht werden. Eine weitere Ausdehnung der Anbauflächen würde höchstens zu 25 % der Ertragszuwächse beitragen, allerdings mit schwerwiegenden Eingriffen in naturnahe Wald- und Graslandgebiete erkauft werden. Als besonders einschränkender Faktor bei der Steigerung der Nahrungsproduktion wirkt auf vielen Standorten jedoch der begrenzte Vorrat an erneuerbaren Wasserressourcen.

Die Versorgungslage wird noch dadurch verschärft werden, daß sich zusätzlich die Verzehrsgewohnheiten in Entwicklungsländern mit zunehmender Kaufkraft verändern und sich – auch im Zuge der voranschreitenden Urbanisierung – eine Verlagerung vom vorrangigen Konsum der Grundnahrungsmittel wie Getreide und Wurzel- oder Knollenfrüchten zu tierischen Veredelungsprodukten vollzieht.

Für Getreide rechnen Experten mit stark nachwachsender Nachfrage und einem Nettoimportbedarf der Entwicklungs- und Schwellenländer von 162 Mio. t im Jahr 2010, für 2020 sogar von knapp 280 Mio. t, der vor allem von den Industrieländern der nördlichen Hemisphäre mit ihren günstigen naturgegebenen Produktionsvoraussetzungen gedeckt werden könnte bzw. müßte. Bei der zu erwartenden Umstrukturierung des Verbrauchs in der Dritten Welt gilt eine ähnliche Entwicklung auch für Fleisch. Hier wird für Industrieländer ein Exportpotential von bis zu 24 Mio. t geschätzt, das vor allem von asiatischen Ländern nachgefragt werden wird. Auch auf kurze Frist fällt der Marktausblick gerade für die Veredelungsprodukte Schweine- und Geflügelfleisch, Milchpulver und Käse sehr günstig aus. Für die 29 OECD-Länder wird eine positive Export- und stabile Preisentwicklung in diesen Segmenten bis zum Jahr 2004 trotz der gegenwärtigen Krise vorausgesagt. Bei entsprechender Erholung der Wirtschaft und Kaufkraftentwicklung der breiten Bevölkerung in den osteuropäischen Staaten dürften sich insbesondere für die EU-Agrarwirtschaft gute Absatzchancen auf diesen Märkten bieten.

Die wirtschaftlichen Perspektiven für die EU Landwirtschaft sind also insgesamt günstig einzuschätzen; allerdings werden die Verknappungstendenzen auf den Weltagrarmärkten in absehbarer Zeit wohl nicht so weit gehen, daß die Weltmarktpreise z.B. bei Rindfleisch oder bei Milchprodukten bis auf das gegenwärtige, hohe EU-Preisniveau ansteigen. Preisprognosen werden insbesondere erschwert durch die Unsicherheiten bezüglich der Wachstumspotentiale anderer Produktionsregionen der Welt, vornehmlich Südamerikas.

• WTO – Liberalisierung des Agrarhandels

Die generelle Richtung der kommenden WTO-Runde über ein neues internationales Agrarhandelsabkommen ist gemäß Art. 20 des Uruguay-Abkommens bereits vorgegeben, und zwar als weitere schrittweise Liberalisierung. Dabei wird es um den Abbau der wettbewerbsverzerrenden, internen Stützung, die Reduzierung von Exportsubventionen sowie Marktöffnung und Verringerung des Außenschutzes entweder über Abbau von Zolltarifen oder Ausweitung der Importkontingente gehen. Einige WTO-Mitglieder haben zudem Verhandlungen bezüglich der staatlichen Außenhandelsmonopole und der handelsverzerrenden Wirkungen von Exportkrediten und Kreditgarantien angemahnt. Die Kriterien für green box-Maßnahmen werden bislang von niemandem in Frage gestellt. Allerdings drängen Länder wie Australien und Neuseeland auf eine strikte Überprüfung. Ferner hat die EU deutlich gemacht, daß ein ausgewogenes Verhältnis zwischen handelsbezogenen und nicht-handelsbezogenen Anliegen erforderlich ist. Dabei wird insbesondere auf die Bedeutung von Gesundheits-, Qualitäts- und Umweltstandards und Tierschutz sowie Fragen der Multifunktionalität der Landnutzung hingewiesen.

Produktrelevante Veterinärmaßnahmen sowie Gesundheitsstandards fügen sich in das Regelwerk des SPS-Abkommens ein, soweit diese wissenschaftlich begründbar sind. Ausgleichsmaßnahmen für Tierschutzauflagen würden indes eine explizite Auflistung unter den green box-Kategorien erfordern. Bezüglich der Umweltstandards dürfen nach den bisherigen WTO-Regeln Maßnahmen, die einzelne Länder zum Schutz ihrer heimischen Umwelt treffen, nicht zur Diskriminierung von Importen führen. Zudem muß das jeweils am wenigsten handelsverzerrende Instrument eingesetzt werden.

Handelspolitische Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltschäden sollen grundsätzlich im Rahmen multilateraler Umweltabkommen geregelt werden. Die EU fordert einen geeigneten rechtlichen Flankenschutz zu diesen internationalen Vereinbarungen, um Sanktionen gegen nicht-befolgende Staaten kompatibel mit dem WTO-Reglement anwenden zu können. Um die Gefahr eines protektionistischen Mißbrauchs auszuschließen, wird generell verlangt, daß mögliche handelspolitische Maßnahmen zur Verfolgung von gesundheits- oder umweltpolitischen Zielen auf einer wissenschaftlich fundierten Risikoanalyse beruhen müssen.

Hinsichtlich der Forderung nach Aufnahme von Prozeßstandards in das WTO-Regelwerk ist zu bedenken, daß die Einhaltung der Anforderungen kaum kontrollierbar wäre, und daß die Umwelt lokal, regional und erst recht global sehr heterogen ist. Dieser Differenziertheit muß auch mit jeweils an die besonderen ökologischen Schutzbedürfnisse angepaßten Standards Rechnung getragen werden. Eine optimale Umweltpolitik erfordert somit in der Regel unterschiedliche Umweltschutznormen in den verschiedenen Ländern. Bezüglich der produktbezogenen Standards haben insbesondere die Entwicklungsländer Bedenken angemeldet, daß Forderungen nach Harmonisierung solcher Standards auf einem Niveau letztlich darauf angelegt sind, den komparativen Vorteil der Industrieländer im internationalen Qualitätswettbewerb abzusichern. Vor diesem Hintergrund sollte die Europäische Union abwägen, ob sie sich nicht auch ohne solche konfliktgeladenen Harmonisierungsschritte durch Premiummarken mit besonderen Vorzügen von der Massenproduktion abheben kann.

Mit Besorgnis muß festgestellt werden, daß die EU in den WTO-Verhandlungen eine relativ diffizile Aufgabe zu bewältigen hat. Zum einen ist ihr Spielraum durch die Beschlüsse von Berlin zur Agenda 2000 begrenzt geblieben; zum anderen sind die Implikationen der Ostererweiterung in der Verhandlungsstrategie zu berücksichtigen. Zusätzlich wird eine flexible Verhandlungsführung durch den Abstimmungsprozeß innerhalb der EU-15 erschwert.

Eine besondere Herausforderung ergibt sich auf Grund der Vorgabe des Europäischen Rates, die in der sogenannten blue box zusammengefaßten, nicht vollkommen produkt- und handelsneutralen internen Stützungsmaßnahmen (Preisausgleichsleistungen) zu verteidigen. Während die Beschlüsse zur Agenda 2000 die blue box-Abhängigkeit der EU erheblich verstärkt haben, wurde von der Mehrheit der Welthandelspartner bereits zu verstehen gegeben, daß sie am Erhalt dieser Maßnahmenkategorie kein Interesse haben oder sogar ausdrücklich dagegen sind. Indes ist es durchaus denkbar, daß die USA mit ihren mehrfach auf die Marktentwicklung abgestimmten, umfassenden Hilfsmaßnahmen für die Landwirtschaft letztlich eine differenziertere Haltung einnehmen werden.

Die Erweiterung der EU um die MOE-Länder ist nicht nur eine innergemeinschaftlich schwierige Aufgabe, sondern muß auch mit den WTO-Regeln in Übereinstimmung gebracht werden. Zu bedenken ist insbesondere, daß die Beitrittskandidaten aus der Uruguay-Runde mit relativ strengen Auflagen z.B. hinsichtlich subventionierter Exporte und interner Stützungsmaßnahmen belastet sind, die EU in den WTO-Ver-handlungen für sie aber die gleichen Bedingungen erreichen muß, die für alle Mitgliedsländer gelten. Die EU wird bei ihrer Verhandlungsstrategie Zugeständnisse als Ausgleich möglicher Handelsnachteile für Drittländer in Betracht ziehen müssen, dies vor dem Hintergrund, daß das – zur Zeit zwar nicht ausgeschöpfte – große Produktionspotential der MOE-Länder die EU-Überschußsituation in einem absehbaren Zeitraum verschärfen könnte. Nicht außer acht gelassen werden sollte zudem, daß die EU durch die Osterweiterung zu einem riesigen Agrarblock werden wird und dementsprechend Agrarhandelsfragen an Bedeutung gewinnen werden.

Ein attraktiver Agrarstandort Europa verbessert die Zukunftschancen

Die Zukunft der EU-Landwirtschaft entscheidet sich auf vier zentralen Feldern:

- Erstens geht es um die Wettbewerbsfähigkeit auf den heimischen Märkte gegenüber ausländischen Konkurrenten und den weiteren Ausbau von Exportanteilen auf Drittlandsmärkten. Die Stärkung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Agrarsektors muß daher konsequent weiterverfolgt werden; offensive Handelsstrategien sind zu entwickeln.

- Zweitens kommt es hierbei entscheidend auf die Gestaltung der Politik an. Der Staat muß sich auf seine Kernaufgaben konzentrieren und einen Beitrag zur Attraktivität des Standortes leisten.

- Drittens können ohne die Fähigkeit und die Bereitschaft zum Wandel der Strukturen weder die Marktchancen gewahrt noch die Vorteile von Politikreformen genutzt werden. Strukturwandel auf verschiedenen Ebenen ist somit notwendige Voraussetzung für eine erfolgreiche Entwicklung der gesamten Agrarwirtschaft.

- Viertens sind Wissen und berufliche Qualifikation entscheidende Wettbewerbsfaktoren. Investitionen in das Humankapital gelten als Hauptantriebskräfte für wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt. Ausbildung und Forschung sind daher wesentliche Bausteine, um die Innovationskraft zu stärken und die Zukunftschancen des Agrarstandortes Europa zu verbessern.

• Umdenken ist dringend erforderlich

Die europäische Landwirtschaft verfügt über günstige Voraussetzungen, um an der Dynamik der Weltmärkte teilzuhaben. Mit fruchtbaren Böden, ausreichender Wasserverfügbarkeit, guten Klimabedingungen und überdurchschnittlichen vorleistungs-, kapital- und wissensintensiven Produktionsverfahren könnte sie langfristig besser als viele andere Standorte in der Lage sein, über die eigene Ernährungssicherung hinaus einen wesentlichen Beitrag zur Welternährung zu leisten, die Umwelt zu schonen und zudem gute Geschäfte zu machen. Das setzt allerdings voraus, daß dafür auch die notwendigen wirtschaftlichen Bedingungen gegeben sind: Das heißt, Beseitigung aller "hausgemachten" Wettbewerbsnachteile, die zu vermeidbaren Kosten der landwirtschaftlichen Produktion führen (Entlastung von allen nicht produktionsbedingten Kosten, Befreiung von Altlasten im Bereich der Unfall- und Sozialversicherung u.ä.). Dazu zählen weiterhin die Förderung der Agrarstrukturverbesserung, die Beseitigung politikbedingter Fesseln wie Produktionsquoten und Handelskonzessionen zu Lasten des Exports. Zusätzlich verhindern auch Ängste vor neuen Technologien, Produktionsverfahren, Produkten und Betriebsmitteln sowie eine generelle rückwärts gerichtete Einstellung zur Landwirtschaft die Wahrung der aufgezeigten Marktchancen. Hier ist ein Umdenken dringend erforderlich. Landwirtschaft in Europa sollte wieder mehr als Business und wichtiges Glied in der Nahrungskette verstanden werden und nicht als schutzbedürftiger, landschaftspflegender Kostgänger der Gesellschaft mit romantisch verklärtem Hintergrund. Wirtschaftlichkeit, Sozialverträglichkeit und Umweltfreundlichkeit sind das Zieldreieck einer nachhaltigen Entwicklung für den Agrarstandort Europa. Die Landwirtschaft sollte sich dem Wandel und den Zukunftsperspektiven – sei es die Ausrichtung auf Spezialprodukte für regionale Märkte oder sei es die Erzeugung von Standardprodukten für internationale Märkte – flexibel und mit größerem Selbstvertrauen in die eigene Leistungsfähigkeit stellen. Entscheidend wird es dabei auch darauf ankommen, gesellschaftliche Vorurteile und vorgefaßte Meinungen abzubauen, um eine höhere Wertschätzung der für die Allgemeinheit erbrachten ökologischen und landeskulturellen Leistungen zu erlangen. Damit müßte auch die Erkenntnis vermittelt werden, daß viele dieser von der Gesellschaft geschätzten Leistungen der Landwirtschaft nicht zum Null-Tarif zu haben sind, sondern die durch sie entstandenen speziellen Kosten der Landwirtschaft entgolten werden müssen.

Eine bessere Kommunikation zwischen Landwirtschaft und Bevölkerung ist angeraten. Akzeptanzprobleme und Verunsicherung haben ihren Ursprung vornehmlich in mangelndem Wissen über Produktionsvorgänge und Wirkungszusammenhänge, da der Kontakt zur Landwirtschaft weitgehend verloren gegangen ist. Je komplexer die Produktionsprozesse bei der Nahrungsmittelherstellung sind, um so weniger sind diese für den Verbraucher nachvollziehbar und erhöhen somit seine Unsicherheit. An vertrauensbildenden Maßnahmen – z.B. mittels verstärkter Verbraucheraufklärung und vertikaler Qualitätssicherungssysteme – müssen daher alle Stufen der Lebensmittelerzeugung beteiligt sein. Diesbezüglicher Handlungsbedarf besteht vor allem bei der Fleischproduktion, die zunehmend Gegenstand einer kritischen, emotionsgesteuerten Bewertung durch die Gesellschaft geworden ist. Essentiell sind schließlich auch eine wissenschaftlich fundierte Risikoanalyse sowie ein glaubwürdiges Risikomanagement.

Beschränkungen landwirtschaftlichen Wirtschaftens und betrieblichen Wachstums führen im internationalen Wettbewerb zur Abwanderung von Produktionsanteilen an Standorte außerhalb der Europäischen Union. Die Folgen wären erhebliche volkswirtschaftliche Verluste durch Existenz- und Arbeitsplatzvernichtung, vor allem aber auch eine gravierende Veränderung unserer heutigen, von der Gesellschaft geschätzten Kulturlandschaft. Die anspruchsvolle Verbraucherschaft sollte zudem bedenken, daß die Verarbeitungsbranche bei sinkendem Selbstversorgungsgrad auf Rohstoffe zurückgreifen müßte, die in Drittländern unter weniger strengen Tierschutz-, Qualitäts- und Umweltbestimmungen erzeugt werden. Aus Sicht des Steuerzahlers hat eine wettbewerbsschwache Landwirtschaft zur Konsequenz, daß die von der Gesellschaft erwünschte Zusatzfunktion des Erhaltes der Kulturlandschaft nur mit einem beträchtlichen zusätzlichen Aufwand staatlicher Transferzahlungen fortgeführt werden könnte.

• Entwicklungshemmnisse abbauen

Eine unternehmerisch orientierte Landwirtschaft will ihr Einkommen über den Markt erzielen und sich im Verbund mit starken Marktpartnern im Wettbewerb behaupten, nicht jedoch dauerhaft auf staatliche Einkommenstransfers angewiesen sein und damit abhängig von Politik, öffentlicher Meinung und Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln. Ziel der Politik sollte es daher sein, der europäischen/deutschen Landwirtschaft eine kostendeckende Produktion zu Weltmarktpreisen zu ermöglichen. Neben teilweise ungünstigen strukturellen Bedingungen sind es vor allem einengende Reglementierungen durch Eingriffe in die Produkt- und Faktormärkte sowie eine Vielzahl kostentreibender Auflagen, die einer kostengünstigeren Produktion derzeit entgegenstehen.

Kostenführerschaft ist aber insbesondere bei der unter starkem Konkurrenzdruck stehenden Erzeugung von Standardprodukten wesentliches Erfolgskriterium im Wett-bewerb. Bei den jeweils herrschenden Marktpreisen sind geringe Stückkosten die entscheidende Bedingung der betrieblichen Entwicklungsfähigkeit. Das Erfordernis zu Stückkostensenkungen impliziert allerdings sowohl die Nutzung technischer und biologischer Fortschritte als auch die Entwicklung günstiger Agrarstrukturen, vornehmlich hinsichtlich Optimierung von Schlaggrößen und Stallanlagen sowie der ländlichen Infrastruktur. Zukünftig sollte deshalb eine aktive Agrarstrukturentwicklung angesagt sein und nicht die bisher überwiegend praktizierte Agrarstrukturkonservierung, die durch scheinbar wohlmeinende, aber überzogene Umwelt- und Bauauflagen die Produktion unnötig verteuert und infolgedessen die Wettbewerbsfähigkeit aufs Spiel setzt.

Sorgfältig beobachtet werden muß insbesondere eine bedenkliche Entwicklung in der Tierproduktion, die anders als die Pflanzenproduktion nicht über die sog. passive Sanierung zu größeren Einheiten und damit zu mehr Wettbewerbsfähigkeit gelangen kann, sondern diese durch Erweiterungsinvestitionen realisieren muß. Die restriktive Handhabung von Stallbaugenehmigungen in vielen Regionen führt jedoch, um das derzeitige Produktionsvolumen halten zu können, zu einer gerade unter Umwelt-aspekten unerwünschten weiteren Konzentration der Tierhaltung an ohnehin hochverdichteten Standorten. Der hauptsächlich durch gesellschaftlichen Widerstand in den Gemeinden bedingte Investitionsstau ist durch geeignete Maßnahmen abzubauen; denkbar wären u.a. Ausweisung von ländlichen Gewerbegebieten, Vergünstigungen für bewilligungsbereite Kommunen, Organisierung der Investitionswilligen und institutionelle Hilfen zur Überwindung der Entwicklungshemmnisse.

Die einzelnen Elemente der Agrarpolitik sind künftig noch nachdrücklicher und besser aufeinander abgestimmt auf das Ziel der Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit auszurichten. Dieses Ziel muß konsequent verfolgt und in wirksame Maßnahmen umgesetzt werden. Die Agenda 2000-Beschlüsse zur Agrarreform zeichnen zwar die Richtung zu einer stärkeren Marktorientierung vor, sind aber in sich widersprüchlich und lassen noch viele Fragen offen. Unklarheiten hinsichtlich der Zukunft der Preis- und Prämienmodalitäten erzeugen zusätzliche Planungsunsicherheit für die Landwirte, aber auch bezüglich des Exportgeschäfts ergeben sich Unsicherheiten. Beispielsweise würde eine Fortführung von Exportsubventionen auf dem gegenwärtigen Niveau auf Grund der gleichzeitigen Ertrags- und Leistungssteigerungen mit den WTO-Verpflichtungen bezüglich der maximal zulässigen Exportmengen kollidieren. Dies würde unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen weitere strikte Mengenkontrollen erfordern (z.B. Flächenstillegung über 20 %).

Zu den negativen Aspekten gehören ferner das Festhalten an Quotenregimen wie auch die höchst bürokratische Ausgestaltung und fehlende Entkopplung der Tierprämien und die Einführung der sogenannten horizontalen Regelungen. Letztere ermöglichen es zwar den Mitgliedsländern, eigene Akzente zu setzen, bergen aber gleichzeitig das Risiko einer Verzerrung des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs, wenn als Kompensation gedachte Prämienzahlungen unterschiedlich gekürzt oder gestrichen werden, weil bestimmte Kriterien verletzt werden. Besonders fragwürdig und auch kontraproduktiv erscheint die Möglichkeit, eine 20%ige Prämienkürzung bei kapitalintensiven, einkommensstarken und größeren Betrieben mit hohen Prämiensummen oder bei Unterschreiten eines Mindestarbeitsbesatzes vornehmen zu dürfen. Beschäftigung wird nicht gesichert, indem Arbeitseinsatz vorgeschrieben und leistungsfähige Betriebe damit schlechter gestellt werden. Im Wettbewerb mit anderen Standorten gehen auf diese Weise eher Arbeitsplätze verloren.

Die Bindung der Prämien an Umweltauflagen ist insofern kritisch zu betrachten, als hier unterschiedliche Zielsetzungen miteinander vermengt werden. Ein positiver Zielbeitrag der Einkommenspolitik zur Umweltpolitik kann durchaus effizienzerhöhend wirken, solange dieser als kostenloser Nebeneffekt, nicht aber als handlungsleitender Bestimmungsgrund bei der Ausgestaltung der Einkommenspolitik gesehen wird. Generell sind Einkommens- und Umweltziele mit eigenständigen Instrumenten anzusteuern, soll eine kostenminimale Zielerreichung für beide Politikbereiche ermöglicht werden. Mehr als bisher sollte die Umwelt- und Naturschutzpolitik ergebnis- und leistungsorientiert anstatt handlungsorientiert ausgerichtet werden, sofern dies ohne einen erheblichen Mehraufwand bei der Umsetzung und Kontrolle der Maßnahmen möglich ist. Ein wesentliches Erfolgskriterium einer kostenminimalen Agrarumweltpolitik ist die Berücksichtigung regionaler Unterschiede bezüglich der ökologischen Standortempfindlichkeit sowie der agrarstrukturell bedingt unterschiedlichen Vermeidungskosten. Für eine solche Ausrichtung bieten die Agrarumweltprogramme wie sie in den Agenda-Beschlüssen verpflichtend vorgesehen sind, einen guten Rahmen, der nun von den Mitgliedsländern in geeigneter Weise ausgefüllt werden muß. Generell ist mit der Förderung der ländlichen Entwicklung eine zweite wichtige Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik etabliert worden. Zahlreiche Elemente dieses Pakets verdienen es, ausgebaut und mit größerem Mitteleinsatz versehen zu werden, zumal sie in Ergänzung und Flankierung der Markt- und Preispolitik auch darauf ausgerichtet sind, den Umstellungsprozeß umwelt- und sozialverträglich abzustützen und den ländlichen Räumen Entwicklungsperspektiven zu bieten.

• Die Landwirtschaft von ihren Politikfesseln befreien

Die Landwirtschaft wird sich den neuen Gegebenheiten am besten anpassen können, wenn ihr die nötigen Freiräume zugestanden werden und die staatliche Agrarpolitik sich schrittweise aus der direkten Lenkung der Märkte und Betriebe zurückzieht. Der Weg in den eingeleiteten, zeitlich gestreckten Liberalisierungsprozeß sollte ihr jedoch durch politische Begleitmaßnahmen – insbesondere zur Kostenentlastung und Agrarstrukturentwicklung – geebnet werden. Als Übergangshilfen sind einkommenswirksame Transferleistungen zur Kompensation wirtschaftlicher Nachteile unerläßlich, sie sind jedoch WTO-kompatibel zu gestalten und sollten nur in dem Maße allmählich zurückgeführt werden, in dem sich durch sinkende Produktionskosten bzw. höhere Markterlöse die Wettbewerbsposition nachhaltig verbessert.

Grundsätzlich sind alle Möglichkeiten auszuschöpfen, die als nicht-handelsverzerren-de Maßnahmen geeignet sind, die Wettbewerbsnachteile der europäischen Landwirtschaft abzubauen bzw. positive Umweltfunktionen der Landnutzung zu sichern. Hierzu zählen neben dem agrarstrukturpolitischen Instrumentarium die Agrarumweltprogramme sowie weitere Förderprogramme der ländlichen Entwicklung, aber auch indirekt wirkende Maßnahmen, wie z.B. die Forschungsförderung und Exportförderung durch Unterstützung von Markterschließungen in Drittländern. Die nationale Politikgestaltung muß darüber hinaus darauf ausgerichtet sein, administrative Hürden abzubauen, administrativ bedingte Kosten niedrig zu halten und für gleiche Wettbewerbsbedingungen zu sorgen. Für die Märkte selbst sollte jedoch der Landwirtschaft mehr Verantwortung überlassen werden, während der Staat sich auf seine Kernaufgaben konzentriert und weniger als Regulator denn als Partner der Wirtschaft fungiert.

Wenn die staatliche Agrarpolitik sich nach und nach aus dem Marktgeschehen zurückzieht, wird auch das gewohnte Sicherheitsnetz grobmaschiger, so daß alternative Vorkehrungen zur Risikoabsicherung in Betracht zu ziehen wären. Als marktkonformes Instrument zur Minderung des Preis- und Produktionsrisikos wird gegenwärtig eine Erlös- bzw. Ertragsausfallversicherung diskutiert. Darüber hinaus können auch Warenterminkontrakte das Risiko von Preiseinbrüchen absichern. Langfristig ist ferner die Einführung einer Einkommensversicherung denkbar, diese setzt zur Preisfindung der Verluste aber funktionierende Warenterminbörsen voraus, wie im übrigen auch eine Erlösausfallversicherung. Die Diskussion über geeignete Sicherungsmechanismen wird auch in Zukunft aktuell bleiben, insbesondere auch vor dem Hintergrund, daß zukünftig die Kreditsicherung über den Boden nicht mehr in dem Maße wie heute gegeben sein wird, zum einen wegen des zunehmenden Pachtanteils der Betriebe, zum anderen weil davon auszugehen ist, daß bei liberalisierten Märkten die derzeit überhöhten Bodenpreise sinken werden. Der Staat sollte allerdings die infrastrukturellen Voraussetzungen für die Etablierung dieses Instrumentes schaffen und die private Initiative mit Informationen und eventuell mit einem geeigneten finanziellen Mitteleinsatz – zumindest während einer Übergangsphase – unterstützen. Es sollte jedoch vermieden werden, daraus dauerhaft einen neuen Subventionstatbestand entstehen zu lassen. Insgesamt ist aber darauf hinzuweisen, daß die hier diskutierten Vorkehrungen der Risikoabsicherung dienen, eine Quelle zusätzlichen Einkommens für die Landwirtschaft sind sie nicht.

Auf Betriebsebene wird es zukünftig ganz entscheidend auf ein professionelles Management ankommen, auf den optimalen Einsatz von Produktionsfaktoren, vor allem auf die Nutzung technischer und technologischer Innovationen, auf die Mobilisierung weiterer Betriebsreserven, strikte Kostenkontrolle und verstärkte überbetriebliche Zusammenarbeit oder Kooperationen bis hin zu Unternehmensfusionen.

• Das Umfeld verbessern

Erneuerungen sind auf allen Ebenen notwendig. Grundvoraussetzung für Fortschritt und Wohlstand ist der Wandel der Strukturen. Wird Strukturwandel aufgestaut, ergeben sich in aller Regel erhebliche Wettbewerbsnachteile. Strukturelle Defizite erweisen sich zudem als ausgesprochen langlebig, so daß ein einmal eingetretener Rückstand nicht mehr so schnell aufzuholen ist. Da gerade für große Teile der EU-Landwirtschaft ein solches Defizit zu konstatieren ist, liegt hier ein besonderer Handlungsbedarf vor. Dies betrifft nicht nur die Betriebsgrößenstrukturen, sondern auch die Organisations- und Branchenstrukturen, vordringlich im Verarbeitungs- und Vermarktungsbereich. Mehr als bisher werden neue Formen der vertikalen Kooperation erprobt werden müssen, um mit den Konkurrenten am Weltmarkt mithalten zu können. In diese, die Nahrungswertschöpfungskette bildenden Kooperationen muß sich die Landwirtschaft als verläßlicher Partner mit einem qualitativ hochwertigen und zugleich kostengünstigen Rohstoffangebot voll integrieren.

Darüber hinaus gilt es, die komparativen Vorteile der europäischen Ernährungswirtschaft weiter auszubauen. Offensive Strategien zur Exportförderung und Unterstützung der Unternehmen bei der Erschließung lukrativer Drittlandsmärkte sind zu entwickeln und konsequent umzusetzen. Einzelstaatliche Initiativen wie auch Aktivitäten der Unternehmen selbst sollten komplementär von entsprechenden Maßnahmen der EU unterstützt werden, u.a. durch Messen, Wirtschaftsdiplomatie, Marktanalysen, Informationsgabe und Öffentlichkeitsarbeit. Mit gezielten Marketingstrategien sollte dazu beigetragen werden, die Qualitätsführerschaft der europäischen Ernährungswirtschaft zu festigen und ihre Absatzchancen zu erhöhen.

Entscheidend für eine erfolgreiche Entwicklung des Agribusiness sind insbesondere die Investitionsbedingungen. Ein günstiges Investitionsklima kommt nicht nur ansässigen Unternehmen zugute, sondern zieht auch ausländische Direktinvestoren an und trägt somit zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen bei. Insofern sind die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen speziell in Deutschland zu überprüfen, denn Regulierungsdichte, hohe Steuer- und Abgabenlasten sowie inflexible Arbeitsmärkte sind negative Standortfaktoren und einem investiven Engagement eher abträglich.

Bildung und berufliche Qualifikation sind maßgebliche Wettbewerbsfaktoren und machen Investitionen in das Humankapital unverzichtbar. Für die junge Generation müssen bestmögliche Voraussetzungen geschaffen werden, damit sie sich den veränderten Qualifikationsanforderungen im weltweiten Standortwettbewerb stellen und sich ein hohes Maß an Flexibilität erhalten kann. Auf diese Anforderungen sind die Aus- und Weiterbildungssysteme in der EU mit neuen Schwerpunktsetzungen und Ausbildungsgängen auszurichten.

Ein attraktiver Agrarstandort Europa sollte auch innovationsbegünstigende Rahmenbedingungen aufweisen. Denn effektive Forschung und Innovationen sind zentrale Grundlage für die langfristige Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Ernährungswirtschaft, indem neuartige, bessere Produkte, Verfahren und Problemlösungen erforscht und entwickelt werden. Forschungsförderung sollte daher vornehmlich auf erfolgversprechende Bereiche der Agrarwirtschaft konzentriert werden und weniger den Anspruch einer vollständigen Abdeckung der gesamten Themenpalette verfolgen. Mehr Gewicht ist zudem auf die Grundlagenforschung zu legen, und eine bessere Vernetzung zwischen öffentlichen und privaten Forschungseinrichtungen ist anzustreben.

Mit Sorge muß aber festgestellt werden, daß nicht nur die Mittel für die staatliche Agrarforschung, die ihre Forschungsergebnisse als öffentliches Gut bereitstellt, erheblich gekürzt wurden, sondern daß auch die weitere Entwicklung der Bio- und Gentechnologie durch ein von den EU-Umweltministern beschlossenes De-facto-Moratorium für die Zulassungen gentechnisch veränderter Organismen erneut behindert wird. Europa läuft dadurch Gefahr, den Anschluß an die biotechnologische Entwicklung für künftige Anwendungen in den Bereichen der Landwirtschaft und Ernährung nach bedeutenden Fortschritten wieder zu verlieren und als Wissenschafts- und Wirtschaftsstandort ins Abseits gedrängt zu werden. Auch wenn der Zulassungsstopp aus Vorsorgepflicht auf Grund vermuteter, aber nicht wissenschaftlich bestätigter Risiken hinsichtlich möglicher nachteiliger Auswirkungen transgener Organismen veranlaßt wurde, muß eine fundierte Aufklärung höchste Priorität haben. Andernfalls verbleibt die Diskussion auf der Ebene der höchst einseitigen Medienberichterstattung, die das Mißtrauen der Bevölkerung gegenüber der "grünen" Gentechnik erneut geschürt hat.

Die Diskussion um transgene Organismen bedarf dringend der Versachlichung, mehr als bisher sollte sie von wissenschaftlicher Kompetenz und nicht von interessengebundenen Auseinandersetzungen geprägt sein. Der allgemeinen Verunsicherung ist mit einer wissenschaftlich fundierten Analyse und einer darauf basierenden differenzierten Aufklärung über Risiken und Chancen bio- und gentechnologischer Verfahren unter Beteiligung aller Verantwortlichen, von der Forschung bis zur Lebensmittelindustrie und schließlich den staatlichen Kontrollinstitutionen, Rechnung zu tragen. Die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln mit gentechnisch veränderten Inhaltsstoffen ist zu gewährleisten durch ein national wie auch international breit angelegtes rechtliches Regelwerk, das sich am vorrangigen Schutz von Gesundheit und Umwelt orientiert und umfangreiche Sicherheitsprüfungen einschließt.

Die "grüne" Gentechnik ist sicherlich auch dadurch in Mißkredit geraten, daß die Zuchtziele der ersten Generation auf agronomische Eigenschaften ausgerichtet waren, die zwar zum Teil mit umweltentlastenden Wirkungen verbunden sind, vom Verbraucher aber nicht als unmittelbare Nutzen wahrgenommen werden. Eine höhere Akzeptanz versprechen daher möglicherweise die Produkte der zweiten Generation, die auf Qualitätsverbesserung abzielen und durch Optimierung von Inhaltsstoffen besseren Geschmack, höheren Nährwert und gesundheitsfördernden Zusatznutzen bieten.

Ebenso wie in der Medizin ist der Einzug gentechnisch veränderter Produkte in Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie auf Dauer nicht mehr umzukehren. Wegen der Vernetzung der Handelsströme besteht auch nicht die Möglichkeit einer Abschottung europäischer Märkte gegen gentechnisch veränderte Importware. Angesichts dieser Gegebenheiten würde es nicht von einem lösungsorientierten, aktiven Umgang mit den anstehenden Herausforderungen zeugen, in Europa einen Zulassungsstopp zu verhängen, und mit der Verweigerung von Anwendung und Vermarktung der z.T. mit öffentlichen Mitteln erforschten und entwickelten Produkte hohe volkswirtschaftliche Verluste in Kauf zu nehmen. Schließlich ist auch im Hinblick auf die offenen Fragen der zukünftigen Welternährung eine Blockierung der Gentechnik nicht zu verantworten, zu deren Lösung weitere bio- und gentechnologische Fortschritte bezüglich Produktivitäts- und Qualitätssteigerungen sowie Umwelt- und Ressourcenschonung einen wichtigen Beitrag leisten können. Die Forschung über diese Zukunftstechnologie sollte weiter verstärkt werden, wobei gerade in der öffentlich finanzierten Forschung neben den Chancen auch die Risiken der Technologie einer intensiven wissenschaftlichen Bearbeitung bedürfen.

• Die Produktionsmöglichkeiten aufrechterhalten

Mit seinem gemäßigten Klima, fruchtbaren Böden und guter Wasserverfügbarkeit ist Europa verpflichtet, zur globalen Ernährungsversorgung beizutragen. Die Voraussetzungen für eine Hochleistungsproduktion müssen daher aufrechterhalten werden.

Die pro Jahr noch um knapp 80 Mio. Menschen anwachsende Weltbevölkerung erfordert zu ihrer angemessenen Nahrungsversorgung eine jährliche Steigerung der Getreideproduktion um 23,6 Mio. t. Die dafür weltweit zur Verfügung stehenden Wassermengen und landwirtschaftlichen Nutzflächen sind jedoch begrenzt. Zusätzlich wird die Ressourcenknappheit durch die nicht-nachhaltige Nutzung der Wasserreserven und Degradierung oder Vernichtung landwirtschaftlicher Böden verschärft. Freilich hat dazu auch eine einseitige, fast ausschließlich auf die Überwindung ökonomischer Zwänge ausgerichtete Modernisierung der agrarischen Landnutzung beigetragen, deren Umstellung auf umweltschonende Verfahren eingeleitet ist. Vor diesem Hintergrund muß der Schutz der Wasserressourcen und ihre effektivere Nutzung wie auch der Erhalt des Bodens sowie der Bodenqualität als essentielle landwirtschaftliche Produktionsgrundlagen weltweit größere Beachtung finden. Die jüngste drastische Kürzung des deutschen Beitrages für relevante Agrarforschung, die internationale Ernährungssicherung fördert, ist kurzsichtig und ein falsches Signal für andere.

Die Ernährungssicherheit in Europa sollte nicht vergessen lassen, daß unter dem Druck des Weltbevölkerungswachstums und ansteigenden Konsums von Veredelungsprodukten aus der derzeitigen Situation des Getreideüberschusses ein zukünftiger Getreidemangel entstehen kann. Mittel- bis langfristig wird Europas Landwirtschaft mit ihren für eine Hochleistungsproduktion bestens geeigneten Böden gefordert sein, für die globale Nahrungsversorgung zu produzieren und darüber hinaus durch Entwicklung und Bereitstellung moderner Agrartechnologie einen höchstmöglichen Beitrag zur Welternährung zu leisten. Sie wird dazu auch aus ökologischen Gründen verpflichtet sein, damit unnötige ökologische Belastungen durch Produktionsausweitungen an dafür ungeeigneten Standorten vermieden werden können. Als drittgrößter Getreideexporteur steht die EU-Landwirtschaft zudem in sozialer Verantwortung, Knappheiten und dadurch ausgelöste, extreme Preiserhöhungen zu verhindern, die das Elend der Armen noch vergrößern.

Diese zukünftigen globalen Erfordernisse gilt es, bei konkurrierenden Ansprüchen an die Landnutzung unbedingt zu beachten. Die ernährungssichernde Landnutzung wird zukünftig insbesondere an fruchtbaren Standorten Priorität haben. Wenngleich sich diese Priorität letztlich auf dem Markt durchsetzen muß, sollten eventuelle Umwidmungen von Flächen für Freizeit- und Erholungsaktivitäten, aber auch für Naturschutzzwecke sowie langfristige Stillegungsverpflichtungen mit Weitblick und unter Berücksichtigung solcher zukünftigen Entwicklung erfolgen, da einmal brachliegende Kapazitäten nur mit hohem Aufwand reaktiviert werden können. Ein verantwortliches Zusammenwirken von Naturschutz und Landwirtschaft muß auch die globalen Zusammenhänge im Blick haben. Ökologisches Bewußtsein muß – in den Entwicklungsländern sogar vorrangig – auch das Menschenrecht auf Nahrung respektieren.